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張靈漢:特區立法引路人解密《深圳經濟特區律師條例》出爐的過程

發布時間:2016年12月29日 作者:宣傳部 責任編輯:宣傳部

特區立法引路人解密《深圳經濟特區律師條例》出爐的過程


張靈漢

1936年生于廣東梅州,1979年來到寶安,1981調入深圳立法部門主持特區立法和政府法制工作,曾任深圳市委立法工作組組長、政策研究室條法處處長、深圳市法制局局長、市人大法工委主任等職,為深圳市法制局首任局長。退休后,

   1992年,全國人民代表大會常務委員會授予深圳經濟特區地方立法權。2000年,全國人民代表大會通過的《中華人民共和國立法法》賦予深圳市較大市立法權。去年,按照新修改的《中華人民共和國立法法》,深圳享有設區市地方立法權。

   20多年來,從“特區立法權”到“較大市立法權”“雙權”并擁,再到大特區時代,深圳在特區建設中手持“尚方寶劍”,共制定500多項法規和法規性文件,被稱為首個與國際接軌的地方性法規——《深圳經濟特區律師條例》早于全國《律師法》出臺整整2年,是我國律師體制全面改革后的第一個地方性律師管理法規,為特區的法治持續健康發展保駕護航。

   不少法律界人士仍記得,“要法”第一人、《深圳經濟特區律師條例》頒布實施的重要推動者,便是深圳市第一任法制局局長張靈漢。近日,“口述歷史—深圳律師業回顧與展望”活動走近這位八十高齡的老律師,聽他講述他所經歷的特區立法進程和《深圳經濟特區律師條例》出臺的過程。


                       與法律結緣

張靈漢于1936年出生于廣東省梅州市。1957年,張靈漢高中畢業后考入北京政法學院學習法律專業,也就是現在的中國政法大學。從此,張靈漢便與法律結下了不解之緣。

大學畢業后,張靈漢留校從事法學教學工作,后來輾轉回到廣東。此時,正值十一屆三中全會之后,廣東實施改革開放之初,張靈漢意識到,這對于自己來說是一個重要機遇。

1978年,國務院僑辦引進了康佳、維他奶等改革開放后第一批外資項目,準備安排到寶安縣光明華僑畜牧場去,也就是現在的深圳市光明新區。張靈漢一個在廣東省僑務辦公室工作高中同學知道他是學法律的,便讓他幫忙看看項目的合同。

拿到合同,張靈漢研究后談了自己的意見,比如對于違約責任,合同只規定了我方違約要承擔什么責任,而對于對方違約責任則沒有說清楚,以及合同的實施等問題。張靈漢對合同的意見得到了廣東省僑辦領導的認同,并被邀請去華僑農場管理局擔任黨辦主任。

當時的張靈漢意識到,連審查幾個項目合同都能用到自己所學的法律知識,那在離香港更近、開放更快的寶安,他的法律知識就更能派上用場了。經過一番考慮,張靈漢決定去光明華僑畜牧場一展所長。19793月中旬,張靈漢來到了寶安縣。而后,張靈漢在光明華僑畜牧場的工作后將引進的四個項目安排得不錯,外商和國家都非常滿意。當時時任深圳市委組織部部長歐陽杏陪注意到張靈漢,問了張靈漢為什么會來深圳等一系列問題,張靈漢就把自己的經歷和想法告訴了歐陽杏。歐陽杏聽后對張靈漢說,深圳要成立特區立法工作組,已經調來4人了,你是否愿意過來?

  考慮到有機會重拾自己的專業,張靈漢便答應了。


爭取立法權


追溯20多年前,香港李嘉誠的公司和西門子公司等國內外一些大型公司準備進駐深圳市保稅區,在和深圳方面簽訂的合同里面,對方都明確了一項條款:待保稅區條例生效后,本合同生效。

在當時,長時間的政治運動導致中國法制廢弛,只有《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國治安管理處罰條例》、《中華人民共和國懲治反革命條例》等少數幾部法律。尤其在經濟領域,法律更是一片空白。

1981年11月,全國人大常委會授權廣東省人大及其常委會,制定所屬經濟特區的各項單行經濟法規,使其在經濟體制改革方面起“立法試驗田”作用。深圳也在這一年,相應地成立了特區立法工作組,張靈漢任組長,可謂深圳法治建設的“拓荒牛”。立法工作組后更名為條法處,最后升格為法制局,張靈漢任第一任法制局局長。成立法制局,不僅在深圳是一項創新,在全國都產生了重大影響。法制局現為深圳市人民政府法制辦公室。

立法工作組成立后,第一步就是將特區政策法律化,工作組花了三年時間完成了這項工作。為了做好立法規劃,張靈漢多次帶隊去香港、歐洲和美國考察,可謂“摸著石頭過河”。此時,深圳市委將未來5年的立法需求敲定,計劃在5年內制定150項經濟和行政法規,做到各項工作基本有法可依,也讓外商能安心來深投資。


為爭取各方面的支持,1987年,深圳市召開經濟特區立法研討會。出席研討會的,有來自國務院法制局、全國人大常委會法工委的領導,廣東省的相關負責人,珠海、汕頭、三個特區的負責人,以及廣東高校和研究機構的專家學者。

 會上,張靈漢總結了深圳的6年立法經驗,提出了今后的5年立法計劃。張靈漢在發言時,帶著濃厚的廣東口音說道:“只有深圳最了解深圳,最了解如何貫徹特區的特殊政策。因此,為了能完成這個龐大的立法計劃,希望深圳能有自己的立法權。”

 此言一出,全場嘩然。一些專家學者從法學專業角度出發,對此表示支持;但廣東省也有不少學者激烈反對,直言不諱地批評深圳市:“要立法權是違憲”。散會之后,時任深圳市委書記兼市長的李灝告訴張靈漢:“省里不同意,咱們也要給中央寫報告。”

 1987年年底,由張靈漢起草的《請求全國人大授予深圳經濟特區制訂經濟特區法規和政府規章的權力》,經李灝簽發,上報中央,抄送廣東省。

  而此時的深圳,則是個連人大都還沒成立的“黑戶口”。于是,“要法是假,要權是真”、“沒有‘戶口’就要‘糧票’”等爭議接踵而來。


人大的設立


 張靈漢仍清晰記得,面對爭議,深圳市委領導班子多次組織會議,討論成立立法委員會的問題,代替人大,行使立法職能。

 1988年7月,立法委員會的方案設計任務落在了時任深圳市司法局副局長徐建的身上。

接受任務后,徐建等人用了兩個多月的時間,研究了中國的人民代表大會制度和政治協商制度,參考了美國的三權分立、英國的上下議院、臺灣的五權憲法、香港的總督制度等,比較研究之后寫出了5000多字的《深圳市立法委員會條例(草案)》。

  該草案規定,深圳市的立法權擁有僅次于憲法的位階,即可以與全國人大常委會通過的法律和國務院的法規相沖突,甚至可以在不違反憲法原則的前提下,與憲法的個別條文相沖突。

方案設計的同時,籌備中的立法委員會辦公室已掛牌成立,取代了原來的深圳市法制局,張靈漢被任命為辦公室主任。

  不久,深圳市委收到了中央的指示:支持授予深圳立法權,但不同意設立立法委員會,要深圳成立人大。于是,深圳市立法委員會辦公室的牌子被摘了下來。

  1988年12月,國家經濟體制改革委員會和國務院法制局派人來深圳,商議如何起草議案,以便交給第二年的全國兩會審議。張靈漢依稀記得,深圳方面只修改了一處,就是立法權不僅限于經濟立法,還包括行政立法。而后,深圳市委與國家體改委共同制定了《在原國務院授權廣東、福建兩省有立法權的基礎上,授權深圳立法權的議案》。

  1989年44日,在七屆人大二次會議表決國務院提請審議授權深圳市制定深圳經濟特區法規和規章的議案決定時,一部分代表投反對票。反對意見稱,深圳還沒有成立人大,怎么能授權立法?

  最終,全國人大常委會副委員長彭沖建議,鑒于深圳市人大還在醞釀成立之中,議案不提交本次大會討論表決,變通為授權全國人大常委會,在深圳市依法設立人大及其常委會之后,再對國務院的議案進行審議,做出相應的決定。此議以1609票贊成、274票反對、805票棄權,在大會上獲得了通過。這意味著,如果這一屆人大的多數常委能同意授權,深圳便能得到立法權。


  獲得立法權


  1990年12月,深圳市人大常委會正式成立,張靈漢任深圳市人大法工委主任、常委。深圳市人大成立當晚,張靈漢和當時分管法制的深圳市人大副主任聞貴清即奉命乘火車連夜進京,去向全國人大匯報。

  到北京后,兩人找到了全國人大常委會副秘書長兼辦公廳主任曹志。曹志建議他們,放慢速度。因為,很多人是不贊成給深圳立法權的,萬一不能一次性通過的話,后面會很麻煩。曹志還給他們支招,讓他們將全國人大常委會的委員們分批請到深圳去考察,使常委們理解深圳的這種需求。

  張靈漢立刻想到了自己讀大學時的老師、時任全國人大法律委員會副主任江平,以及著名經濟學家、時任全國人大法律委員會委員蔣一葦。張靈漢和聞貴清拜訪了這兩位委員,代表深圳市聘請他們擔任法律顧問,并請他們幫忙開列應該邀請的人員名單。

隨后一年,深圳市委分四批請了100多人來深圳視察,張靈漢將之比擬為西方的“院外游說活動”。

1991年9月,深圳市再次以書面形式,向全國人大提交了請求授予立法權的議案。

張靈漢回憶起自己印象最為深刻的一幕。1992年初,兩會之前,全國人大常委會副委員長兼法制委員會主任王漢斌帶隊來深圳,做最后一次調研。當時全國人大還請了廣東省人大的負責人一起來深圳。張靈漢匯報到一半的時候,廣東省人大的負責人便打斷了他的話:“深圳要立法權,要法是假,要權是真。”王漢斌立刻揚起手,制止了他:“你不要急,聽人家把話說完。”當時,調研會的氣氛十分緊張。張靈漢說,平時很熟的人那個時候都面紅脖子粗的,跟吵架一個樣。

1992年71,117人投票,9人棄權,1人未按表決器,無人反對的表決情況下,七屆全國人大常委會第二十六次會議通過了《關于授權深圳市人民代表大會及其常委會和深圳市人民政府分別制定法規和規章在深圳經濟特區實施的決定》,決定授權深圳市人民代表大會及其常務委員會,遵循憲法的規定以及法律和行政法規的基本原則,制定法規,在深圳經濟特區實施,并報全國人民代表大會常務委員會、國務院和廣東省人民代表大會常務委員會備案;授權深圳市人民政府制定規章并在深圳經濟特區組織實施。
  在當時,除了全國人大及其常委會外,只有省級人大及其常委會才擁有立法權,即使是各省的省會城市也只有“半個立法權”。國家最高權力機關把立法權授予深圳這樣一個“小城市”,這一創舉,足以體現中央對深圳的厚愛和大力支持。許多文章和書籍中也用“石破天驚”來形容這一舉措,在中國的法制建設進程中,毫無疑問,這是一個開風氣之先、前無古人的決定。

至此,歷時5年,深圳終于取得了立法權。張靈漢也因此成為深圳特區取得立法權的第一功臣。



推動《深圳經濟特區律師條例》出臺


  拿到“尚方寶劍”后,深圳便大膽放開手腳,進行大刀闊斧的改革,特區發展也走向了新的征程。深圳立法的先行先試,無疑為之后的全國立法充當了“排頭兵”。
 

  張靈漢親身參與、印象最深的就是《深圳經濟特區律師條例》,這個被稱作“律師界首個跟國際接軌的條例”,引起了廣泛關注。張靈漢說,事實上,我們在10年前便草擬了,但一直未獲通過。

  在《深圳經濟特區律師條例》出臺之前,我國只有1982年國務院頒布的《律師暫行條例》。條例規定中國的律師機構名稱叫法律顧問處,律師是國家干部,且每個地方只有一家。
 
《律師暫行條例》出臺后不久,在條法處工作的張靈漢接待了美國、日本等國一行20多人的訪深律師代表團。交流中,代表團當時就提出:外商在深圳和企業或者當地政府發生糾紛怎么辦?不同利益爭議都去找同一家所的律師來服務,這樣會不會串通?律師身份是國家工作人員,會不會優先為國家服務,而不考慮當事人利益?
這一連串的問題讓張靈漢啞口無言。張靈漢等人意識到,如果不改變律師管理體制,將會嚴重影響到境外投資者的信心,也不符合國際慣例。1983年,司法部部長劉復之來深圳調研改革開放后的律師業務情況時,張靈漢就提出必須改革律師機構的名稱和設置,才能適應對外開放的需要。這一建議得到劉復之的贊成,并要求深圳先改。
張靈漢等人先將法律顧問處的名稱改成律師事務所,并草擬了《條例》,提出改制方案,要設多家合伙制的律師事務所。把律師的身份由國家法律工作者變為社會法律工作者,律師的管理也由國家機關管理改為律師的行業自律管理。但這些想法遭到廣東省有關部門強烈反對,直至深圳有了立法權,張靈漢等人于1993年重新起草律師條例時,便將之前的想法都納入《深圳經濟特區律師條例》中。《深圳經濟特區律師條例》最大的亮點是規定律師有權在偵查期間提前介入刑事案件。可以在此期間就給當事人提供服務,與當事人會見,通信。如果被告人在立案偵查、審查起訴中合法權利受到侵害,有權向法庭陳述侵害事實,出具證據材料。

  1994年,律師條例草案出來后,張靈漢帶人到香港征求法律界人士意見,當時香港法律界人士對深圳能制訂出這樣一部法規感到驚訝。有一位大律師說,這個“律師條例”讓他對“97回歸后的香港有了信心。

 1995,《深圳經濟特區律師條例》頒布實施,率先對律師體制、律師協會行業管理等進行了改革和規范,這是深圳市獲得立法權后通過的一部有廣泛影響的法規,開創了中國律師制度立法先河,為全國《律師法》的出臺奠定了立法基礎。

2001年,張靈漢從深圳市人大常委會退休后,憑著對法律的一腔熱情,加入了中國第一批律師體制改革建立的廣東金地律師事務所,成為一名律師。花甲之年,張靈漢仍時常關注深圳的法治進程。

回顧深圳律師改革和立法進程,張靈漢感慨道:“隨著改革開放和社會經濟的飛速發展,深圳律師業發展的蓬勃景象、深圳立法數量等,已遠遠超出了20多年前我們的想象,希望深圳律師們能再接再勵,為現代化建設提供更加優質的法律服務,為深圳的法治建設創下新的輝煌。”


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